Podsumowanie monitoringu wyboru Prezesa IPN

Monitoring prowadzony był przez Fundację Batorego we współpracy z Fundacją Ośrodka KARTA.

Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest państwowym urzędem o uprawnieniach badawczych, edukacyjnych, archiwalnych, śledczych i lustracyjnych, do którego zadań należy gromadzenie i zarządzanie dokumentami organów bezpieczeństwa państwa sporządzonymi od 8 listopada 1917 roku do 31 grudnia 1989 roku, ściganie zbrodni nazistowskich i komunistycznych oraz innych przestępstw stanowiących zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości lub zbrodnie wojenne.

Instytutem kieruje prezes, powoływany na pięć lat, który jest w sprawowaniu swojej władzy niezależny od organów władzy państwowej.

Dnia 29 kwietnia 2016 roku została przyjęta nowelizacja Ustawy z dnia 18 grudnia 1998 roku o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu[1], która nałożyła na Instytut nowe obowiązki i wprowadziła znaczące zmiany w sposobie wybierania organów instytutu. W miejsce Rady Instytutu wprowadzono Kolegium, które jest organem opiniodawczo-doradczym dla prezesa. Następstwem wejścia w życie ustawy z dniem 16 czerwca 2016 roku było wygaszenie kadencji dotychczas działających organów – Prezesa i Rady Instytutu Pamięci Narodowej oraz konieczność wyboru członków nowego organu, jakim jest kolegium, i prezes. Zgodnie z przepisami nowelizacji ówczesny prezes doktor Łukasz Kamiński miał pełnić swoją funkcję do chwili wyboru następcy.

Prezes jest nadal powoływany i odwoływany przez sejm za zgodą senatu na wniosek Kolegium, które zgłasza kandydata spoza swego grona. Zgodnie z ustawą kolegium ogłasza publiczny konkurs na stanowisko prezesa. W nowelizacji wprowadzono art. 10a, który na poziomie ustawowym reguluje sposób ogłoszenia i realizacji konkursu na stanowisko prezesa. Przepisy przejściowe nowelizacji (art. 14) wprowadziły jednorazową zmianę, jaką jest skrócenie czasu trwania procedury wyboru prezesa w związku z wejściem w życie nowelizacji.

Nowelizacja częściowo zawężyła katalog wymagań wobec kandydata na prezesa. I tak na stanowisko może być powołana osoba, która: posiada wyłącznie[2] obywatelstwo polskie, nie została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyśle ścigane z urzędu, wyróżnia się wysokimi walorami moralnymi oraz wiedzą przydatną w pracach Instytutu Pamięci Narodowej, posiada stopień doktora, doktora habilitowanego lub tytuł naukowy profesora.

 Pozostałe wymagania nie uległy zmianie. Prezesem instytutu nie może być osoba:

  • która pełniła służbę, pracowała lub była współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa, ani też sędzia, który orzekając uchybił godności urzędu, sprzeniewierzając się niezawisłości sędziowskiej (art. 11 ust. 2 ustawy);
  • co do której w archiwach podlegających przekazaniu do Instytutu Pamięci Narodowej lub w innych archiwach państwowych znajduje się informacja o tym, że istnieją wobec niej przesłanki przewidziane w art. 11 ust. 2 (art. 11 ust. 2a ustawy);
  • której działalność związana z dostępem do informacji niejawnych lub objęta ochroną jako informacja niejawna uniemożliwia szczegółowe przedstawienie informacji o przebiegu swojej służby, pracy lub współpracy (art. 11 ust. 2b ustawy);
  • należąca do partii politycznej, związku zawodowego ani osoba prowadząca działalność publiczną nie dającą się pogodzić z godnością urzędu (art. 11 ust. 3 ustawy);
  • wykonująca inne zajęcia zawodowe, z wyjątkiem zajmowania stanowiska profesora szkoły wyższej (art. 11 ust. 4 ustawy); osoba sprawująca mandat posła albo senatora (art. 11 ust. 5 ustawy).

Główną rolę w wyborze prezesa odgrywa Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej. Zgodnie z przepisami przejściowymi (art. 14) kolegium ogłasza pierwszy publiczny konkurs na stanowisko prezesa w terminie dziesięciu dni od powołania tego kolegium. Termin składania zgłoszeń wynosi czternaście dni od dnia udostępnienia ogłoszenia o konkursie w Biuletynie Informacji Publicznej Instytutu Pamięci Narodowej.

  1. Publiczny konkurs na stanowisko Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej

Ogłoszenie konkursu i wyłonienie kandydatów biorących udział w  wysłuchaniu publicznym

Podczas pierwszego posiedzenia, które odbyło sie 28 czerwca 2016 roku  nowo powołane kolegium podjęło decyzję o ogłoszeniu konkursu na stanowisko Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej. Jeszcze tego samego dnia w Biuletynie Informacji Publicznej Instytutu Pamięci Narodowej opublikowane zostało ogłoszenie o konkursie na stanowisko prezesa zawierające: (a) informacje o wymaganiach ustawowych wobec osoby przystępującej do konkursu, (b) wykaz dokumentów i oświadczeń, które musi złożyć kandydat, (c) informacje o terminie i trybach konkursu;  (d) załącznik w postaci uchwały kolegium w sprawie  ogłoszenia konkursu na stanowisko prezesa.

Procedura konkursowa przebiegała w terminie od 29 czerwca do 18 lipca 2016 roku, przy czym na składanie dokumentów i oświadczeń wyznaczono czternaście dni od dnia ogłoszenia konkursu. Zgodnie art. 10 procedura konkursu składała się z dwóch etapów: w ramach pierwszego, trwającego od 13 do 15 lipca 2016 roku, sprawdzano dokumenty i oświadczenia kandydatów, ustalano, czy są wypełniane  wymogi formalne oraz występowano do właściwych organów i instytucji państwowych o udzielenie informacji w zakresie, o którym mowa w art. 11 ust. 2–2b ustawy.

W dniu 15 lipca w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszono listę czterech kandydatów, którzy zgłosili się do konkursu i spełnili wymogi ustawowe. Byli to: dr Marek Chrzanowski, prof. dr hab. Zbigniew Romek, dr Jarosław Szarek i dr Paweł Ukielski. Na stronie internetowej pojawiły się króciutkie, jedno- lub dwuzdaniowe informacje o kandydatach, które po rozstrzygnięciu konkursu zostały usunięte ze strony.

W ramach monitoringu zwróciliśmy się mailowo do wszystkich kandydatów zakwalifikowanych do drugiego etapu o odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu monitoringowym, na podstawie których były opracowywane profile kandydatów. Żaden z kandydatów nie odpowiedział na naszą prośbę. W rezultacie profile osobowe kandydatów zostały opracowane na podstawie materiałów wyszukanych przez zespół monitorujący w źródłach ogólnie dostępnych.

Przesłuchanie publiczne kandydatów

Publiczne przesłuchanie kandydatów na stanowisko prezesa odbyło się 18 lipca 2016 roku o godz. 12.00 w siedzibie Instytutu (Centrum Edukacyjne im. prof. J. Kurtyki w Warszawie). Przesłuchanie było transmitowane online na stronie Instytutu Pamięci Narodowej, ponadto zainteresowani obywatele mogli obserwować przekaz online w sali konferencyjnej tej instytucji. Przedstawiciele zespołu monitorującego obserwowali transmisję dostępną w sali konferencyjnej.

Podczas wysłuchania kandydaci dokonali autoprezentacji, przedstawili swoją wizję kierowania instytutem oraz odpowiadali na pytania zadawane przez członków kolegium. Przesłuchanie kandydatów trwało trzy godziny.

Po wysłuchaniu członkowie kolegium na niejawnym posiedzeniu przeprowadzili dyskusję i wyłonili w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów kandydata na stanowisko prezesa. Uchwała oraz wniosek w sprawie powołania na stanowisko prezesa osoby wskazanej przez kolegium zostały przekazane marszałkowi sejmu jeszcze tego samego dnia, 18 lipca 2016 roku, po posiedzeniu Kolegium, a nazwisko wskazanego kandydata – doktora Jarosława Szarka – wraz z informacjami o uzasadnieniu wyboru podano do publicznej wiadomości na konferencji prasowej w sejmie o godz. 16.56. Konferencja była transmitowana online dzięki telewizji parlamentarnej.

  1. Procedura powołania kandydata na stanowisko Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej w parlamencie

Sejm

 Sposób procedowania w sprawie powołania wyłonionego przez kolegium kandydata na stanowisko Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej jest zapisany w regulaminach Sejmu i Senatu. Wynikiem nowelizacji ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej było wprowadzenie do regulaminu  pracy Sejmu zmiany dot. sposobu głosowania przy wyborze na stanowisko prezesa IPN. W związku z nowelizacja ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej sejm wprowadził zmiany do regulaminu[3] dot. większości koniecznej do powołania prezesa (i kolegium) – na mocy tych zmian prezes powoływany jest zwykłą większością głosów. Przed nowelizacją decyzja ta była podejmowana bezwzględną większością głosów (art 31a regulaminu sejmu). Senatorowie podejmują decyzję w głosowaniu tajnym.

Wniosek kolegium o powołanie doktora Jarosława Szarka (druk sejmowy nr 726) został przekazany do zaopiniowania sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Druk zawierał wniosek kolegium o powołanie wybranego kandydata oraz  uchwałę podjętą w tej sprawie przez kolegium, nie dołączono do niej noty biograficznej kandydata. Termin posiedzenia komisji wyznaczono z dnia na dzień. Posiedzenie opiniujące komisji odbyło się w dniu 19 lipca 2016 roku.

Przebieg posiedzenia można było obserwować online, dzięki transmisji telewizji parlamentarnej. Na sali byli obecni: posłowie członkowie komisji oraz kandydat na prezesa doktor Jarosław Szarek i wiceprezes Kolegium IPN profesor Tadeusz Wolsza. Po przedstawieniu przez wiceprezesa kolegium krótkiej informacji na temat przebiegu wysłuchania publicznego kandydatów na stanowisko Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej oraz zaprezentowaniu sylwetki wskazanego przez kolegium kandydata na to stanowisko, miała miejsce dyskusja z udziałem posłów członków komisji oraz kandydata. Pytania posłów dotyczyły m.in.: oceny dotychczasowej działalności i dorobku Instytutu Pamięci Narodowej, roli pionu prokuratorskiego w pracach Instytutu Pamięci Narodowej,  roli instytutu w kształceniu młodzieży, stosunku do zmian wprowadzonych przez urzędującego prezesa w związku z wejściem w życie nowelizacji ustawy, sprawy Jedwabnego – stanowiska kandydata wobec tej sprawy i kształtowania polityki historycznej wobec tego wydarzenia.

Posiedzenie zakończyło głosowanie, w wyniku którego doktor Jarosław Szarek  uzyskał pozytywną opinię komisji (piętnaście głosów za, jeden przeciw, trzy wstrzymujące się). Posiedzenie trwało ponad godzinę.

Sejm na posiedzeniu planarnym w dniu 21 lipca 2016 roku rozpatrzył wniosek komisji o powołanie Jarosława Szarka na stanowisko Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej. Przewodniczący Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej profesor Jan Draus przedstawił informację o wyniku konkursu oraz zaprezentował sylwetkę doktora Jarosława Szarka. Po prezentacji nastąpiły trzyminutowe oświadczenia w imieniu klubów. Nie odbyła się dyskusja z udziałem kandydata na stanowisko Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej. Po zakończeniu tury oświadczeń sejm wybrał w głosowaniu doktora Jarosława Szarka na stanowisko Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej (głosowało 435 posłów, za głosowało 256, przeciw 166, wstrzymało się od głosu 13 posłów). Uchwała sejmu w sprawie powołania Jarosława Szarka została przekazana do senatu.

Senat

Senat jeszcze tego samego dnia 21 lipca 2016 roku przeprowadził na posiedzeniu plenarnym dyskusję oraz głosowanie w sprawie wyrażenia zgody na powołanie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej.

Głosowanie było poprzedzone zadawaniem pytań obecnemu na posiedzeniu doktorowi Jarosławowi Szarkowi. Pytania senatorów dot. m.in.: priorytetów Instytutu w nowej kadencji,   wykonywania nowych zadań nałożonych na instytut przez nowelizację, sposobu realizacji zadań edukacyjnych we współpracy z innymi podmiotami działającymi  podobnie,  organizacji struktur lokalnych Instytutu Pamięci Narodowej, otwarcia instytutu na rekonstrukcje historyczne, kwestii składania oświadczeń lustracyjnych i możliwości rozszerzenia grupy funkcjonariuszy objętych obowiązkiem składania oświadczeń. W dyskusji pojawiło się nawiązanie do kwestii Jedwabnego i wyników śledztwa Instytutu Pamięci Narodowej w tej sprawie z 2003 roku.

Dyskusja trwała blisko dwie godziny. Po zakończeniu tury pytań i odpowiedzi, senatorowie w głosowaniu tajnym, zwykłą większością głosów wyrazili zgodę na powołanie doktora Jarosława Szarka na stanowisko Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej (głosowało 78 senatorów, w tym 59 za, 18 przeciw, jeden senator wstrzymał się od głosu). W dniu 22 lipca 2016 roku powołany przez parlament Prezes Instytutu Pamięci Narodowej doktor Jarosław Szarek złożył ślubowanie w sejmie.

Procedura wyboru trwała dwadzieścia cztery dni, w tym etap konkursowy trwał dwadzieścia dni, zaś procedura powołania prezesa w parlamencie trwała cztery dni.

Wyłoniony w procedurze konkursowej kandydat miał możliwość podczas posiedzenia opiniującego sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz na posiedzeniu plenarnym senatu zaprezentowania oceny dotychczasowego funkcjonowania Instytutu Pamięci Narodowej, przedstawienia swoich priorytetów pracy Instytut w nadchodzącej kadencji oraz sposobu wykonywania nowych zdań nałożonych na Instytut Pamięci Narodowej przez nowelizację ustawy.

Wnioski

Przepisy przejściowe nowelizacji ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej dotyczące wyboru pierwszego po jej wprowadzeniu prezesa skróciły czas trwania procedury konkursowej wyboru na stanowisko szefa tej instytucji. Wpłynęło to zapewne na fakt, że do konkursu zgłosiła się niewielka liczba kandydatów.

O tak szybkim trybie wyboru zadecydowało uproszczenie  – wcześniej dwuetapowej – procedury wyboru Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej i wyłączenie gremiów eksperckich wprowadzone w nowelizacji ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej z 29 kwietnia 2016 roku.

O ile terminy realizacji procedury konkursowej zostały opublikowane w ogłoszeniu o konkursie na stanowisko Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej, o tyle na stronach domowych sejmu i senatu brakowało informacji o terminach kolejnych etapów procedury parlamentarnej.

Pospiech w realizacji procedury powołania w parlamencie ograniczył jej dostępności dla obywateli i utrudniał ustalenie terminów realizacji poszczególnych etapów wyboru.

Organy przeprowadzające konkurs i powołujące na stanowisko prezesa zbyt mało uwagi przykładają do informowania opinii publicznej i parlamentarzystów o kandydatach. Bardzo krótkie i ogólne informacje o kandydatach biorących udział w drugim etapie konkursu zamieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej Instytutu Pamięci Narodowej (po konkursie zostały one zdjęte ze strony).  W druku sejmowym numer 726  – zawierającym wniosek Kolegium o powołanie kandydata oraz uchwałę podjętą przez kolegium – zabrakło noty biograficznej wybranego kandydata.

Należy podkreślić, że żaden spośród czterech kandydatów, którzy przeszli do drugiego etapu  nie odpowiedział na prośbę monitorujących i nie wypełnił kwestionariusza osobowego.

Rekomendacje

Również w sytuacji, kiedy dochodzi do zmian w prawie i konieczności dokonania wyboru Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej w ramach nowej procedury konkursowej, w związku z wcześniejszym wygaśnięciem kadencji, wybory nie powinny być przyspieszane. Proces wyboru powinien być dłuższy, bardziej przejrzysty i dostępny dla obywateli.

Byłoby wskazane, aby w podobnych sytuacjach (wprowadzania zmian ustawowych, których efektem jest wygaśniecie kadencji organów wybieranych w konkursie i powoływanie ich przez sejm i senat) nie ograniczać przejrzystości i dostępności procedury wyboru.

W szczególności rekomendujemy:

1) Ograniczenie możliwości skracania procedury wyboru na stanowisko Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, tak na etapie realizacji procedury konkursowej jak i na etapie powoływania przez parlament kandydata wyłonionego w konkursie poprzez: (a)  wprowadzenie terminu zgłaszania kandydatów w okresie nie krótszym niż 30 dni, (b) wydłużenie czasu trwania obydwu etapów (sprawdzania dokumentów oraz przeprowadzenia otwartego przesłuchania) do  co najmniej czternastu dni.                                                                                                                                                   2)Ograniczenie możliwości skracania do minimum procedury powoływania w parlamencie kandydatów wybranych w procedurze konkursowej i wprowadzenie co najmniej trzydziestodniowego terminu, tak aby możliwe było przeprowadzenie wysłuchania publicznego kandydata wyłonionego w drodze konkursu.

3)Wprowadzenie dobrego obyczaju informowania i zamieszczania przez organy wybierające (sejm i senat) na swoich stronach domowych komunikatów o nadchodzących wyborach do najwyższych organów i przedstawianie harmonogramu procedury wyborów, zawierającego informacje o terminie zgłaszania, orientacyjnych terminach posiedzeń komisji czy terminach posiedzeń plenarnych, podczas których nastąpi powołanie kandydatów – zwiększy to przejrzystość i dostępność procedury dla obywateli.

4)Zachowanie przez organ  realizujący konkurs większej staranności w informowaniu obywateli o kandydatach zaproszonych do otwartego przesłuchania, w tym zamieszczanie bardziej szczegółowych opisów sylwetek kandydatów. Sugerujemy aby do uchwały przekazywanej przez Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej marszałkowi sejmu była dołączana starannie przygotowana nota biograficzna wskazanego kandydata.

[1] Dz.U. z 1998, poz. 1016 ze zm.

[2] Wyboldowano wprowadzone zmiany.

[3]Uchwała Sejmu z dnia 9 czerwca  2016 ws. zmiany Regulaminu Sejmu RP, MP 2016, poz. 512 (dot. art 31 Regulaminu Sejmu, ust. 1a).

Pełna wersja raportu