PODSUMOWANIE MONITORINGU WYBORU CZŁONKÓW KOLEGIUM IPN

Monitoring prowadzony był przez Fundację Batorego we współpracy z Fundacją Ośrodka Karta

Instytut Pamięci Narodowej  – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest państwowym urzędem o uprawnieniach badawczych, edukacyjnych, archiwalnych, śledczych i lustracyjnych, do którego zadań należy gromadzenie i zarządzanie dokumentami organów bezpieczeństwa państwa  sporządzonymi od 8 listopada 1917 roku  do 31 grudnia 1989 roku, ściganie zbrodni nazistowskich i komunistycznych oraz innych przestępstw stanowiących zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości lub zbrodnie wojenne.

Dnia 29 kwietnia 2016 r. została przyjęta nowelizacja Ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, która wprowadziła znaczące zmiany w sposobie wybierania organów instytutu i nałożyła nań nowe obowiązki. W miejsce Rady Instytutu wprowadzono Kolegium, które jest organem opiniodawczo-doradczym dla prezesa. Wejście w życie ustawy z dniem 16 czerwca 2016 r. powodowało wygaszenie kadencji dotychczas działających organów – Prezesa i Rady i konieczność wyboru członków nowego organu, jakim jest kolegium, i nowego prezesa.

Kadencja Kolegium trwa siedem lat i została wydłużona o rok w stosunku do kadencji Rady, która trwała sześć lat. Kolegium składa się z  dziewięciu członków, którzy są powoływani  przez sejm (pięciu członków), senat (dwóch członków) i prezydenta (dwóch członków).

Nowelizacja wprowadziła inny sposób powoływania członków Kolegium, w którym odstąpiono od niezależnego, eksperckiego i dwuetapowego wyboru kandydatów przez sejm i senat spośród kandydatów wskazywanych przez zgromadzenie elektorów oraz z przedstawiania prezydentowi kandydatów przez Krajową Radę Prokuratorów przy Prokuratorze Generalnym (zlikwidowaną w związku ze zmianami sposobu funkcjonowania prokuratury), a także przez Krajową Radę Sądownictwa. Zgodnie z nowymi przepisami procedura jest jednoetapowa, kandydatów zgłaszają kluby i koła parlamentarne oraz grupy senatorów.

Zmianie uległy również wymagania merytoryczne stawiane kandydatom – obecnie członkiem Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej może zostać osoba, „która wyróżnia się wysokim walorami moralnymi oraz wiedzą przydatną w pracach IPN”. Zrezygnowano z obowiązku posiadania tytułu naukowego lub stopnia naukowego w dziedzinie nauk humanistycznych lub prawnych. Członka kolegium nie obejmuje już zakaz łączenia tej funkcji z mandatem posła lub senatora, przynależności do partii politycznej, związku zawodowego i zakaz prowadzenia działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością urzędu.

W ustawie zmieniono sposób powoływania członków kolegium (i prezesa) przez sejm i senat – są oni wybierani obecnie zwykłą większością głosów. Przed nowelizacją wybór podejmowano bezwzględną większością głosów.

  1. Procedura wyboru członków Kolegium IPN w parlamencie (sejm i senat)

W regulaminach obu izb unormowano procedurę wyboru, określono ponadto sposób i terminy zgłaszania kandydatów, możliwość i sposoby opiniowania kandydatur we właściwych komisjach oraz przebieg wyborów na posiedzeniu plenarnym.

Zgodnie z regulaminem Sejmu (art. 30, ust 3, pkt 4) do marszałka sejmu należy decyzja o terminie zgłaszania kandydatów w sytuacji, gdy wybory organu odbywają się pierwszy raz, jeżeli ustawa nie określiła terminów zgłaszania kandydatów, a także kolejnych wyborów do organu.

Senat – w związku z wejściem w życie nowelizacji ustawy i wygaśnięciem kadencji Rady Instytutu Pamięci Narodowej oraz koniecznością powołania członków do Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej – wprowadził uchwałą[1] z dnia 16 czerwca 2016 r. zmianę dotyczącą terminów zgłaszania, polegającą na zniesieniu czasowych ograniczeń[2] dotyczących zachowania określonych terminów na składanie wniosków. Zgodnie ze zmianą „marszałek senatu ustali i poda do wiadomości senatorów początek i koniec terminu na składania wniosków w sprawie powołania członków Kolegium IPN”.

 Procedurę wyboru kandydatów do Kolegium zapoczątkowało ogłoszenie w dniu 21 czerwca 2016 roku nazwisk kandydatów zgłoszonych w sejmie (druk sejmowy nr 638) i  w senacie  (druk senacki nr 210). Wcześniej marszałek sejmu pismem z 14 czerwca 2016 wyznaczył termin zgłaszania kandydatów przez kluby i koła do 20 czerwca 2016, zaś marszałek senatu pismem z dnia 17 czerwca 2016 roku wyznaczył termin przyjmowania zgłoszeń do 21 czerwca 2016 roku. Procedura zgłaszania w sejmie trwała sześć a w senacie cztery dni.

Z ramienia Sejmu pięć klubów parlamentarnych i poselskich: Prawa i Sprawiedliwości, Platformy Obywatelskiej, Kukiz’15, Polskiego Stronnictwa Ludowego oraz Nowoczesnej zgłosiło dziesięciu kandydatów. Klub Parlamentarny Prawa i Sprawiedliwości zgłosił Sławomira CenckiewiczaJana Drausa, Jana Franaszka, Józefa Mareckiego i Krzysztofa Wyszkowskiego. Klub Parlamentarny Platformy Obywatelskiej zgłosił Ludwika Dorna i Bogdana Lisa,  Klub Kukiz’15 wraz z Klubem Polskiego Stronnictwa Ludowego zgłosiły Wojciecha Muszyńskiego, zaś Klub Polski Stronnictwa Ludowego wraz z Klubem Nowoczesna przedstawiły Henryka Wujca.

W Senacie czterech kandydatów zgłosiły Klub Parlamentarny Platformy Obywatelskiej  i Klub Prawa i Sprawiedliwości.  Klub Prawa i Sprawiedliwości zgłosił Tadeusza Wolszę i  Wojciecha Polaka, a Klub Parlamentarny Platformy Obywatelskiej Andrzeja Kołodzieja i  Antoniego Dudka.

W ramach monitoringu zwróciliśmy się mailowo do wszystkich kandydatów zgłoszonych w ramach procedury parlamentarnej o odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu monitoringowym, na podstawie których były opracowywane profile kandydatów. W odpowiedzi dwóch kandydatów: Antoni Dudek i Piotr Franaszek przesłało wypełniony formularz.

Zaopiniowanie kandydatur przez sejmową Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka miało miejsce w dniu 22 czerwca 2016. Posiedzenie było otwarte dla obserwatorów z zewnątrz. Przebieg posiedzenia można było obserwować online, dzięki transmisji telewizji parlamentarnej. Na sali było obecnych ośmiu z dziesięciu kandydatów. Podczas posiedzenia posłowie-przedstawiciele klubów zgłaszających zaprezentowali sylwetki kandydatów. Po prezentacji  nie podjęto żadnej dyskusji, nie zadano pytań kandydatom. Przewodniczący Komisji uznał brak pytań i komentarzy za oczywisty sygnał braku wątpliwości i pełnej wiedzy o zgłoszonych kandydatach.

Członkowie komisji głosowali nad każdą kandydaturą z osobna i zarekomendowali pozytywnie wszystkich dziesięciu zgłoszonych kandydatów. Posiedzenie trwało godzinę.

Zaopiniowanie kandydatur przez senacką Komisję Praw Człowieka, Praworządności i Petycji Senatu RP miało miejsce tego samego dnia, to jest  22 czerwca 2016. Posiedzenie komisji było otwarte, obecni na nim goście występowali w charakterze obserwatorów. Posiedzenie było transmitowane online przez telewizję parlamentarną.

Przewodniczący komisji nie przedstawił sylwetek kandydatów, przypomniał, ze biogramy są dostępne  w druku senackim (nr 210), od razu poprosił senatorów o zadawanie pytań kandydatom. W sesji pytań padło tylko jedno pytanie, skierowane do konkretnego kandydata, który pełnił funkcję w Radzie Instytutu Pamięci Narodowej w kadencji 2011–2016, o możliwość pogodzenia pełnienia funkcji w radzie i nowo wprowadzonym Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej, którego funkcje zostały tak znacznie okrojone. Na posiedzeniu nie podjęto żadnej dyskusji merytorycznej.

Prowadzący przystąpił do głosowania, przypominając, że senatorowie będą głosować jawnie nad każdą kandydaturą z osobna. Pozytywnie zaopiniowano kandydatury Wojciecha Polaka  (siedem głosów za, brak głosów wstrzymujących się, brak głosów przeciw) i Tadeusza Wojciecha Wolszy (sześć głosów za, jeden głos wstrzymujący się, brak głosów przeciw). Wynik głosowania nad kandydaturą Antoniego Dudka – dwa głosy za, jeden głos przeciw, trzy głosy wstrzymujące się, wynik głosowania nad kandydaturą Andrzeja Kołodzieja – jeden głos za, jeden głos przeciw, pięć głosów wstrzymujących się. Posiedzenie komisji trwało dziesięć minut.

Sejm na posiedzeniu plenarnym w dniu 23 czerwca 2016, a Senat w dniu 24 czerwca 2016 wybrały członków Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej.  Głosowanie w Sejmie odbyło się po krótkiej wymianie opinii na temat prac nad nowelizacją ustawy o IPN i apelach przedstawicieli opozycji o zachowanie pluralizmu  w wyborach członków Kolegium, bez dyskusji nad kandydaturami i bez zadawania kandydatom pytań.

W wyniku głosowania do Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej zostali wybrani: Sławomir Cenckiewicz (266 głosów za), Jan Draus (238 głosów za), Piotr Franaszek (264 głosy za), Józef Marecki (264 głosy za) i Krzysztof Wyszkowski (257 głosów za) – kandydaci zgłoszeni przez Klub Parlamentarny Prawa i Sprawiedliwości. Posiedzenie trwało godzinę i dwadzieścia minut.

W posiedzenie plenarnym senatu uczestniczyli senatorowie i zgłoszeni kandydaci. Senator sprawozdawca przekazał opinię komisji, nie przedstawiając biografii kandydatów. Zgodnie z regulaminem senatorowie mogli zadawać pytania obecnym na sali kandydatom. W sesji pytań i odpowiedzi uczestniczyli wszyscy kandydaci – dyskusja trwała dwie i pół godziny. Po dyskusji przystąpiono do głosowania. Senat powołuje członków kolegium w głosowaniu tajnym zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Senat powołał dwóch członków Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej: Wojciecha Polaka (50 głosów za, 21 głosów przeciw, sześć głosów wstrzymujących się) i Tadeusza Wojciecha Wolszę (51 głosów za, 24 głosy przeciw, dwa głosy wstrzymujące się), zgłoszonych przez senatorów Klubu Parlamentarnego Prawa i Sprawiedliwości. Wyniki głosowania dla pozostałych kandydatów: Antoni Dudek – 27 głosów za, 44 głosy przeciw, sześć głosów wstrzymujących się, Andrzej Kołodziej – 25 głosów za, 46 głosów przeciw, sześć głosów wstrzymujących się.

Procedura wyboru członków Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej trwała w Sejmie dwa, a w Senacie trzy dni.

Kandydaci senaccy mieli możliwość odpowiadania na pytania zadawane przez senatorów podczas plenarnego posiedzenia izby wyższej, a dotyczące m.in.: zakresu lustracji, struktury organizacyjnej instytutu,  obecnych priorytetów oraz zadań, które powinny zostać w przyszłości włączone w zakres prac Instytutu Pamięci Narodowej, badań w archiwach rosyjskich, Ukrainy i Wołynia.

Kandydaci sejmowi nie mieli możliwości przedstawienia swoich poglądów dot. sposobu funkcjonowania Instytutu Pamięci Narodowej, wyzwań stojących przed instytucją w związku ze zmianami prawnymi czy rozszerzeniem obszarów działania instytucji ani na posiedzeniu komisji ani podczas posiedzenia plenarnego izby niższej.

2. Kandydaci wybierani przez Prezydenta RP

Prezydent korzystając ze swojej prerogatywy, powołuje dwóch członków kolegium. Procedura wyboru jest niejawna. Kancelaria prezydenta informuje o wyborze zamieszczając komunikat na stronie domowej.

Dnia 27 czerwca 2016 zamieszczony został na stronie domowej kancelarii komunikat Polskiej Agencji Prasowej przedstawiający nazwiska powołanych do kolegium członków: profesora Andrzeja Nowaka i Bronisława Wildsteina wraz z charakterystyką ich sylwetek, bez podania uzasadnienia wyboru. Obserwatorzy zwrócili się do obydwu nominowanych przez prezydenta członków kolegium z prośbą o wypełnienie kwestionariusza osobowego, na podstawie którego przygotowywane były profile kandydatów. Jedynie profesor Andrzej Nowak odesłał wypełnioną ankietę.

Wnioski

Parlamentarna procedura wyboru członków Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej była bardzo pospieszna i trwała dwa dni w sejmie i trzy w senacie, a także nie była transparentna.

Tak szybki tryb wyboru umożliwiło uproszczenie – wcześniej dwuetapowej – procedury i wyłączenie gremiów eksperckich, a następnie zniesienie przez senat specjalną uchwałą (o czym była już mowa) czasowego ograniczenia dotyczącego zachowania określonych terminów na składanie wniosków  w sprawie powołania członków Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej.

Konsekwencją skrócenia i przyspieszenia procedury były ograniczenie jej dostępności dla obywateli i problemy z ustaleniem terminów realizacji poszczególnych etapów wyboru. Łatwo można było przeoczyć informacje o posiedzeniach komisji opiniujących, zamieszczane dzień lub dwa dni przed wyznaczonym terminem. W związku z brakiem przesłuchania kandydatów obywatele nie mieli możliwości zapoznania się z kompetencjami osób wybieranych do Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej przez sejm i prezydenta. Bardziej przejrzysty był senacki proces wyboru członków kolegium. Bardzo krótki  termin od ogłoszenia nazwisk kandydatów do ich wyboru (dwa dni w sejmie i trzy dni w senacie)  uniemożliwił organizację publicznego wysłuchania z udziałem zgłoszonych kandydatów odpowiedziało na prośbę i wypełniło kwestionariusz osobowy, a spośród dwóch członków kolegium mianowanych przez prezydenta takiej odpowiedzi udzielił jeden kandydat.

Rekomendacje

Proces wyboru członków Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej powinien trwać dłużej, aby był bardziej przejrzysty i dostępny dla obywateli, a opinia publiczna mogła poznać poglądy kandydatów na kwestie dotyczące funkcjonowania Instytutu Pamięci Narodowej i zakresu jego zadań.

Byłoby wskazane, aby w podobnych sytuacjach (wprowadzania zmian ustawowych, których skutkiem jest wygaśnięcie kadencji organów wybieranych przez sejm, senat i prezydenta oraz konieczność powołania nowych członków) wydłużyć czas trwania procedury, co zwiększyłoby jej przejrzystość i dostępność.

Szczególnie rekomendujemy:

1)Zapewnienie większej jawności procedury wyboru członków przez prezydenta. Warto rozważyć wprowadzenie dobrego obyczaju informowania przez głowę państwa o przystąpieniu do procedury nominowania, przedstawienia nazwisk osób branych pod uwagę w procesie podejmowania decyzji i dołączenia uzasadnienia wyboru do informacji ogłaszającej nazwiska osób powołanych.

2)Wprowadzenie przez organy wybierające obowiązku publikowania informacji zapowiadającej wybory członków do danego gremium i harmonogramu wyborów.

3)Ograniczenie możliwości skracania do minimum procedury wyboru kandydatów w parlamencie, nawet jeśli dotyczy to wygaszania kadencji organów w związku z wprowadzaniem zmian ustawowych. Wprowadzenie zmian w regulaminach sejmu i senatu dotyczących wydłużenia procedury zgłaszania kandydatur, dających marszałkowi możliwość ustalania terminu zgłaszania kandydatów w czasie nie krótszym niż trzydzieści dni od chwili wygaszenia kadencji czy wejścia w życie ustawy, z której wynika konieczność powołania nowego składu lub członków nowego gremium, tak aby można było przeprowadzić obywatelskie wysłuchanie kandydatów.

4)Wprowadzenie obowiązku składania przez kandydatów organom wybierającym not biograficznych według wzoru przygotowanego przez ten organ i dostosowanego do warunków zapisanych w ustawie oraz zawierających dane o wykształceniu, pracy zawodowej, działalności politycznej, społecznej i eksperckiej (koniecznie z listą publikacji).

[1] Uchwała Senatu RP z dnia 16 czerwca 2016 zmieniająca uchwałę w sprawie Regulaminu Senatu (199uch, http://www.senat.gov.pl/prace/senat/uchwaly/page,3.html

[2] W art. 94  pkt. 2 zapisano: Marszałek ustala i podaje do wiadomości senatorów początek i koniec terminu na składanie wniosków tak, aby okres składania był nie krótszy niż 14 dni i aby wnioski były składane nie później niż 30 dni: 1) przed upływem kadencji organów lub członków organów (…); 2) od dnia odwołania, wygaśnięcia mandatu lub stwierdzenia wygaśnięcia mandatu.

Pełna wersja raportu