O KRRiT i RMN

Organy regulujące funkcjonowanie mediów elektronicznych w Polsce: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji oraz Rada Mediów Narodowych

Rynek mediów tworzą media tradycyjne, czyli telewizja, radio i prasa drukowana, jak też nowe media operujące w Internecie. Do zadań radiofonii i telewizji należy dostarczanie informacji, udostępnianie dóbr kultury i sztuki, ułatwianie korzystania z oświaty, sportu, dorobku nauki, upowszechnianie edukacji obywatelskiej, dostarczanie rozrywki oraz popieranie krajowej twórczości audiowizualnej.

Funkcjonowanie tych mediów objęte jest nadzorem tzw. regulatorów. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT, Rada) sprawuje nadzór nad treściami nadawanymi w radiu i telewizji poprzez analizowanie programów oraz przyznawanie i odbieranie koncesji. Urząd Komunikacji Elektronicznej przydziela i kontroluje częstotliwości dotyczące technicznych możliwości nadawania programów radiowych i telewizyjnych.

KRRiT została powołana w 1992 r. na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji[1]. Od 1997 r. Krajowa Rada jest organem konstytucyjnym, a jej status określają art. 213–215 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 213 ust. 1 Konstytucji „Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji”. Powyższe ogólne zadanie „stania na straży” jest precyzowane przez postanowienia ustawy o radiofonii i telewizji. Do najważniejszych kompetencji KRRiT należy udzielanie koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych. KRRiT posiada także prawo do kontrolowania treści audycji nadawanych przez kontrolowanych nadawców. KRRiT odpowiedzialna była do tej pory za funkcjonowanie mediów publicznych i prywatnych. Dnia 22 czerwca 2016 r. została przyjęta ustawa nowelizująca dotychczasową ustawę o radiofonii i telewizji. Ustawa wprowadza nową instytucję, Radę Mediów Narodowych (dalej: RMN), która będzie nadzorowała media publiczne.

W opinii niniejszej zostanie przedstawiona KRRiT oraz zakres jej kompetencji. W drugiej części omówiona zostanie nowa instytucja, jaką jest RMN oraz zakres jej potencjalnych kompetencji.

I. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

1. Rys historyczny

Historia KRRiT sięga 29 grudnia 1992 r., kiedy to Sejm uchwalił wyżej wymienioną ustawę o radiofonii i telewizji, która weszła w życie 1 marca 1993 r. Ustawa powoływała do życia Krajową Radę Radiofonii i Telewizji jako organ państwowy kompetentny w sprawach radiofonii i telewizji. Organ został również umocowany w „Małej Konstytucji” z 17 października 1992 r.[2], wprowadzono do niej artykuł 36b, poświęcony Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. W zakresie powoływania członków KRRiT przepisy konstytucyjne stanowiły jedynie, iż „[c]złonków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji powołuje Sejm, Senat i Prezydent” (art. 36 b ust. 2). Zasady powoływania członków KRRiT odesłane zostały do uregulowania ustawowego (art. 36 b ust. 4). O stanowisku Przewodniczącego KRRiT, jak również o odwoływaniu członków Rady przepisy konstytucyjne milczały.

KRRiT rozpoczęła działalność 28 kwietnia 1993 r. Od początku powstania KRRiT widać było, jak duże budzi zainteresowanie ze strony polityków, którzy nie tylko wpływali na kształt regulacji dotyczących Rady[3], ale często zdarzało się, że próbowali dopasować jej skład do preferencji rządzącej większości parlamentarnej[4].

Konstytucja RP z 1997 r. w art. 213–215 wprowadziła KRRiT jako organ stojący „na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji”.

Do grudnia 2005 r. Rada składała się z dziewięciu członków, reprezentujących różne środowiska społeczne i polityczne. Czterech z nich powoływał Sejm, dwóch Senat, a trzech – Prezydent. Członkowie musieli cechować się wiedzą i doświadczeniem w zakresie środków społecznego przekazu, jednak – jak pokazała dwudziestoletnia praktyka – ten warunek nie zawsze był spełniany[5]. Kadencja każdego z członków KRRiT trwała sześć lat. Co dwa lata skład KRRiT odnawiany był w 1/3.

Kwestia powoływania i możliwość odwoływania przewodniczącego KRRiT wzbudzała żywe zainteresowanie poszczególnych ugrupowań politycznych. Początkowo, w ustawie zdecydowano, aby przewodniczącego Rady wybierał Prezydent RP[6]. Od chwili nowelizacji ustawy, 27 grudnia 1995 r., przewodniczącego KRRiT wybierali członkowie ze swego grona bezwzględną większością głosów[7].

Sposób funkcjonowania KRRiT był niejednokrotnie zmieniany przez ustawodawcę z własnej inicjatywy lub w związku z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego. W 2002 r. dostrzeżono, iż art. 103 oraz art. 214 ust. 2 Konstytucji zakazujący łączenia funkcji członka KRRiT z mandatem posła lub senatora wykluczają się z przyjętym w sposób kompromisowy i połowiczny art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy o radiofonii i telewizji, nakazującym jedynie zawieszenie swojego członkostwa w partiach politycznych. Wypowiadający się w tej kwestii Trybunał Konstytucyjny[8] jednoznacznie dookreślił znaczenie terminu „apolityczność”, stwierdzając, iż „z partii trzeba po prostu wystąpić”[9].

2. Wybór członków KRRiT i struktura organizacyjna jednostki

Obecnie, na mocy obowiązujących przepisów, KRRiT składa się z pięciu członków wybieranych na 6 letnią kadencję, dwóch wyznacza Prezydent RP, dwóch Sejm RP i jednego Senat RP. Sejm i Senat powołują członków Rady bezwzględną większością głosów. Przewodniczącego KRRiT wybiera Rada spośród swoich członków (zmiana wprowadzona ustawą z 25 kwietnia 2006 r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego)[10].   Zgodnie z zapisem art. 214 ust.1 Konstytucji RP członek Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością pełnionej funkcji.

Organizacja wewnętrzna KRRiT została wskazana w Regulaminie Organizacyjnym Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, przyjmowanym uchwałą przez członków Rady[11]. Zgodnie z paragrafem 18 Regulaminu Dyrektor Biura nadzoruje działalność komórek organizacyjnych Biura Krajowej Rady oraz wykonuje decyzje Przewodniczącego Krajowej Rady i uchwały Krajowej Rady.

W skład biura KRRiT wchodzą: Departament Prezydialny (DPz); Departament Prawny (DP); Departament Strategii (DS); Departament Regulacji (DR); Departament Monitoringu (DM); Departament Mediów Publicznych (DMP); Departament Budżetu i Finansów (DBF); Gabinet Dyrektora Biura (GDB); Zespół Rzecznika Prasowego (ZRP); Pełnomocnik do spraw Ochrony Informacji Niejawnych (POIN); Audytor Wewnętrzny (AW); Gabinety Członków Krajowej Rady[12].

3. Sprawozdania KRRiT

Zgodnie z ustawą, KRRiT przedstawia corocznie do końca marca Sejmowi, Senatowi i Prezydentowi RP sprawozdanie ze swej działalności za rok poprzedzający oraz informację o podstawowych problemach radiofonii i telewizji (art. 12 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji). Niezależnie od tego obowiązku Krajowa Rada przedstawia corocznie Prezesowi Rady Ministrów informację o swojej działalności oraz o podstawowych problemach radiofonii i telewizji.

Sejm i Senat uchwałami przyjmują lub odrzucają wyżej wymienione sprawozdanie. Uchwała o przyjęciu sprawozdania może zawierać uwagi i zastrzeżenia.

W wypadku odrzucenia sprawozdania przez Sejm i Senat kadencja wszystkich członków Krajowej Rady wygasa w ciągu 14 dni, liczonych od dnia ostatniej uchwały. Przy czym wygaśnięcie kadencji Krajowej Rady nie następuje, jeżeli nie zostanie potwierdzone przez Prezydenta RP[13].

Wskazuje się często, iż obowiązek sprawozdawczy KRRiT połączony z wygaśnięciem mandatu członków Rady sprawia, że jest to organ nieodporny na wpływy polityczne[14]. Istnieje bowiem duże prawdopodobieństwo, że ugrupowanie, które uzyskało większość parlamentarną będzie dążyło do odrzucenia sprawozdania Rady w celu jej odwołania, a następnie uzyskania możliwości wyboru nowego składu organu. Jako przykład może służyć odrzucenie sprawozdanie KRRiT za rok 2009 oraz za rok 2015, problem ten zostanie omówiony w dalszej części opracowania[15].

4. Zadania KRRiT

Szczegółowe kompetencje KRRiT reguluje ustawa o radiofonii i telewizji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, KRRiT stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji.

Do zadań Krajowej Rady należy w szczególności:

  • projektowanie w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów kierunków polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji;
  • określanie, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez nadawców;
  • podejmowanie, w zakresie przewidzianym ustawą, rozstrzygnięć w sprawach koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów;
  • uznawanie za nadawcę społecznego lub odbieranie tego przymiotu, na warunkach określonych ustawą;
  • sprawowanie w granicach określonych ustawą kontroli działalności nadawców;
  • organizowanie badań treści i odbioru programów radiowych i telewizyjnych;
  • ustalanie wysokości opłat za udzielenie koncesji, wpis do rejestru oraz wysokości opłat abonamentowych na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych;
  • opiniowanie projektów aktów ustawodawczych oraz umów międzynarodowych dotyczących radiofonii i telewizji;
  • inicjowanie postępu naukowo-technicznego i kształcenia kadr w dziedzinie radiofonii i telewizji;
  • organizowanie i inicjowanie współpracy z zagranicą w dziedzinie radiofonii i telewizji;
  • współpraca z właściwymi organizacjami i instytucjami w zakresie ochrony praw autorskich, praw wykonawców, praw producentów oraz nadawców programów radiowych i telewizyjnych.

W ramach swoich kompetencji KRRiT odpowiedzialna była za przeprowadzenie cyfryzacji mediów, w tym za udzielanie koncesji poszczególnym podmiotom. Od decyzji Rady w zakresie przyznania koncesji przysługuje zażalenie do sądów administracyjnych[16].

Ustawowym zadaniem Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest sprawowanie kontroli nad działalnością programową nadawców, w tym kontroli wyemitowanych programów, audycji i innych przekazów pod kątem ich zgodności z ustawą o radiofonii i telewizji, postanowieniami koncesji i innymi regulacjami prawnymi odnoszącymi się do sfery działania mediów elektronicznych. Podstawą materialną kontroli treści audycji wykonywanej przez KRRiT jest art. 18 ustawy. Zgodnie z jego treścią audycje lub inne przekazy:

  •  nie mogą propagować działań sprzecznych z prawem, z polską racją stanu oraz postaw i poglądów sprzecznych z moralnością i dobrem społecznym, w szczególności nie mogą zawierać treści dyskryminujących ze względu na rasę, płeć lub narodowość (art. 18 ust. 1);
  •  powinny szanować przekonania religijne odbiorców, a zwłaszcza chrześcijański system wartości (art. 18 ust. 2),
  • nie mogą sprzyjać zachowaniom zagrażającym zdrowiu lub bezpieczeństwu oraz zachowaniom zagrażającym środowisku naturalnemu (art. 18 ust. 3).

Ponadto na podstawie ustawy zabronione jest rozpowszechnianie audycji lub innych przekazów zagrażających fizycznemu, psychicznemu lub moralnemu rozwojowi małoletnich, w szczególności zawierających treści pornograficzne lub w sposób nieuzasadniony eksponujących przemoc (art. 18 ust. 4). Ustawa wprowadza w tym zakresie wyjątek, pozwalający na nadawanie określonych typów programów w godz. od 23 do 6. W szczególności w tym czasie nadawać można audycje zawierające sceny lub treści mogące mieć negatywny wpływ na prawidłowy fizyczny, psychiczny lub moralny rozwój małoletnich, inne niż określone w art. 18 ust. 4. W praktyce chodzi tutaj głównie o różnego rodzaju programy czy filmy erotyczne[17].

Kontrola ta odbywa się w granicach określonych obowiązującym prawem oraz w poszanowaniu zasady nienaruszania prawa nadawców do samodzielnego kształtowania programów. Rada podejmuje działania kontrolne zarówno wobec nadawców publicznych, jak i koncesjonowanych (prywatnych).

Media publiczne sprawdzane są pod kątem realizacji szczególnych zadań i powinności określonych w art. 21, 24 i 25 ustawy o radiofonii i telewizji, w tym w szczególności realizacji misji publicznej[18]. Celem kontroli nadawców koncesjonowanych jest natomiast sprawdzenie, czy i w jakim stopniu wywiązują się oni z wypełniania obowiązków programowych określonych w koncesji. KRRiT nadzoruje zakres ochrony małoletnich, ilość utworów w języku polskim oraz zakres programów radiowych pod kątem realizacji koncesji. Rada sprawuje kontrolę nad działalnością reklamową nadawców, w tym kontrolę nad wyemitowanymi reklamami, telesprzedażą i audycjami sponsorowanymi pod kątem ich zgodności z ustawą o radiofonii i telewizji, postanowieniami koncesji i innymi aktami prawnymi odnoszącymi się do sfery reklamowej i sponsorskiej[19]. Na bieżąco prowadzona jest kontrola czasu emisji reklam emitowanych przez nadawców telewizyjnych. Kontrolowana jest również emisja reklam produktów i usług, które objęte są ograniczeniem lub zakazem reklamy. Na podstawie analizy danych telemetrycznych, listów i telefonów od widzów i słuchaczy podejmowane są działania interwencyjne.

Corocznie przeprowadzane są kontrole wszystkich nadawców radiowych i telewizyjnych, oraz wybranych nadawców kablowych. W ramach kontroli analizowane są 4 godziny wyemitowanego programu oraz ewidencje reklam i audycji sponsorowanych. Nadawcy, u których stwierdzono istotne uchybienia poddawani są ponownej kontroli.

Przeprowadzane są również kontrole i sporządzane szczegółowe opracowania związane z bieżącymi wydarzeniami, np. wyborami wszystkich szczebli, referendami itp. Ponadto analizowane są wpływy z emisji reklam w różnych przedziałach czasowych (opracowania wykonywane są na podstawie informacji nadesłanych przez nadawców jak również dostępnych badań telemetrycznych).

KRRiT zleca badania treści i odbioru programów radiowych i telewizyjnych na mocy art. 6 ust. 2 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji[20]. Departament Programowy korzysta z wyników dwóch badań telemetrycznych: TNS OBOP i AGB Nielsen Media Research oraz jedynego dostępnego na rynku badania radiometrycznego firmy SMG/KRC[21]. Wymienione badania pokazują wielkość widowni i audytorium programów poszczególnych stacji i pojedynczych audycji w ich ramach (telewizja) lub poszczególnych pasm programowych w ciągu dnia (radio). Badania te pozwalają także dokonywać analiz przekrojowych dłuższych okresów, umożliwiają śledzenie tendencji i zmian na rynku nadawców, pozwalają formułować prognozy krótko- i długoterminowe dotyczące kierunku rozwoju nadawców. Rada wydaje kwartalne raporty na temat liczby i rodzaju odbiorców mediów prywatnych[22] i publicznych[23].

KRRiT opracowuje również strategie regulacyjne, w których wyznacza kierunki swojej działalności[24].

Zdarza się, iż KRRiT wydaje stanowiska w sprawach istotnych z punktu widzenia wolności słowa czy funkcjonowania mediów. Za przykład podać można stanowisko KRRiT z 1 lutego 2011 r. dotyczące skazania za zniesławienie (art. 212 Kodeksu karnego) Łukasza Kasprowicza, blogera z Mosiny[25].

5. Krytyka KRRiT

Po wyborach w 2003 roku PiS wskazywał, że „KRRiT powinna zostać zlikwidowana, a na jej miejsce powinien zostać powołany jednoosobowy urząd, którego szefa na jedną kadencję mianuje prezydent”[26]. Te postulaty znalazły odzwierciedlenie w projekcie nowej Konstytucji IV Rzeczypospolitej Polskiej, w której zapowiedziano zastąpienie KRRiT Urzędem do Spraw Radiofonii i Telewizji, i teoretycznie mogły zostać zrealizowane po przejęciu władzy przez PiS w 2005 r. Jednak „wtedy okazało się, że znacznie bardziej opłaca się przejąć Radę i kontrolę nad mediami publicznymi niż walczyć o zmianę konstytucji”[27].

W 2008 roku, po przejęciu władzy przez Platformę Obywatelską, partia ta, wraz z PSL i przy wsparciu SLD, doprowadziła w Sejmie i Senacie do odrzucenia dorocznego sprawozdania KRRiT. Jednak Prezydent Lech Kaczyński sprawozdanie zaakceptował, co uniemożliwiło wygaśnięcie kadencji KRRiT. Dopiero latem 2010 r., po objęciu urzędu przez Bronisława Komorowskiego sprawozdanie KRRiT zostało odrzucone i w konsekwencji została powołana nowa Rada[28].

Ponadto, wpływ polityczny na KRRiT widoczny był w latach 2008–2010, kiedy to Rada na podstawie art. 18 ustawy o radiofonii i telewizji podejmowała częste interwencje u nadawców. Częstym powodem interwencji było naruszenie przekonań religijnych i chrześcijańskiego systemu wartości odbiorców (art. 18 ust. 2 ustawy)[29].

Oprócz wątpliwości co do niezależności KRRiT, dotychczasowa ustawa medialna wymagała znaczącej zmiany ze względu na nieefektywność poboru składki audiowizualnej. Ustawa medialna nie doczekała się jednak gruntownych zmian. Prace nad ustawą zostały rozpoczęte przez Sejm VIII kadencji.

II. Rada Mediów Narodowych

2.  Zmiany legislacyjne

Dnia 29 grudnia 2015 r. Sejm przyjął nowelizację ustawy o radiofonii i telewizji[30], w świetle której Minister Skarbu państwa otrzymał kompetencje do wyboru zarządów i rad nadzorczych mediów publicznych. Tym samym została ograniczona rola KRRiT, która była kompetentna w zakresie wyboru władz mediów publicznych. Jednocześnie ustawa zlikwidowała jawne i otwarte konkursy do władz mediów publicznych oraz ich kadencyjność. Ustawa miała charakter tymczasowy i obowiązywała do końca czerwca 2016 r. Nowelizacja ustawy wywołała falę krytyki ze strony organizacji pozarządowych[31] oraz organizacji międzynarodowych[32]. Wskazywano, że ustawa wzmacnia zależność władz mediów publicznych od rządu oraz zagraża pluralizmowi mediów publicznych. W konsekwencji może doprowadzić do zwiększenia wpływu władzy wykonawczej na przekaz prezentowany w mediach publicznych, tak aby odpowiadał on poglądom rządzącej większości.

Również Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył ustawę do Trybunału Konstytucyjnego[33]. Zdaniem RPO ustawa narusza konstytucyjne gwarancje wolności słowa i wolności mediów. Jak wskazano we wniosku, zaskarżona ustawa pomija KRRiT jako organ kontroli państwowej i ochrony prawa, który z jednej strony stoi na straży wolności słowa i niezależności mediów, z drugiej zaś – odpowiada za realizację misji publicznej, która to misja mieści się w „interesie publicznym w radiofonii i telewizji ”. Ustawodawca zignorował fakt, że Rada jest umocowana konstytucyjnie w zakresie udziału w kreowaniu władz mediów. Rada bowiem została pomyślana tak, by była usytuowana poza systemem trzech władz, „pomiędzy egzekutywą a legislatywą, przy zachowaniu wyraźnego dystansu wobec rządu”[34].

Dnia 21 kwietnia 2016 r. do Sejmu wpłynęły trzy poselskie projekty ustaw będących, w zamyśle projektodawców, kompleksowym pakietem regulującym zadania, organizację i finansowanie „mediów narodowych” w Polsce[35]. Również te regulacje wywołały szereg negatywnych opinii środowisk organizacji pozarządowych[36] i twórczych[37]. Do ustawy zastrzeżenia złożyli również eksperci Rady Europy[38].

Dzień po upublicznieniu opinii ekspertów Rady Europy, dnia 7 czerwca 2016 r., do Sejmu wpłynął projekt ustawy o Radzie Mediów Narodowych oraz o zmianie niektórych ustaw[39]. Projektodawca przyznał, że w wyznaczonym w grudniowej ustawie terminie, tj. do 30 czerwca 2016 r., nie będzie możliwe przyjęcie zapowiadanych wcześniej przepisów kompleksowo reformujących funkcjonowanie mediów publicznych. Projekt „ustawy pomostowej” miał wypełnić lukę po wygasającej w połowie roku ustawie i zapoczątkować zapowiadane, kompleksowe reformy. Projekt został przyjęty 22 czerwca 2016 r. i zaczął obowiązywać na początku lipca b.r.[40] Zakłada on powstanie nowej instytucji, Rady Mediów Narodowych.

2. Rada Mediów Narodowych

Ustawa przyjęta w czerwcu wprowadza tę nową instytucję. Kompetencje Rady Mediów Narodowych pokrywają się w niektórych obszarach z kompetencjami KRRiT w odniesieniu do mediów publicznych lub te kompetencje przejmują. Główną kompetencją RMN jest powoływanie i odwoływanie składów osobowych organów jednostek publicznej radiofonii i telewizji oraz Polskiej Agencji Prasowej. Tym samym odebrano Ministrowi Skarbu kompetencje powoływania członków rad nadzorczych i zarządów mediów publicznych. RMN w przeciwieństwie do KRRiT obejmuje swoim zasięgiem nadzór nad Polską Agencją Prasową. RMN będzie miała uprawnienia do wglądu w sprawy spółki, w zakresie, w jakim uprawnienia te przysługują obecnie radom nadzorczym.

Rada Mediów Narodowych liczy pięciu członków i wybierana jest przez Sejm (trzech członków) i Prezydenta RP (dwóch członków). Sejm powołuje członków RMN bezwzględną większością głosów. Prezydent RP powołuje członków Rady spośród kandydatów zgłoszonych przez kluby parlamentarne lub poselskie tworzone przez ugrupowania, których przedstawiciele nie wchodzą w skład Rady Ministrów (ugrupowania opozycyjne).

Kadencja członków trwa 6 lat. Przewodniczącego Rady wybierają członkowie RMN spośród swojego grona. Członkiem RMN może zostać osoba, która 1) ma obywatelstwo polskie; 2) wyróżnia się wiedzą i doświadczeniem w sprawach związanych z zadaniami i działaniem mediów; 3) nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione z winy umyślnej[41]. Członkowie RMN nie mogą łączyć swojej funkcji z 1) pełnieniem funkcji w organie władzy wykonawczej; 2) członkostwem w organie jednostki samorządu terytorialnego; 3) zatrudnieniem w administracji rządowej lub samorządowej; 4) zatrudnieniem w Kancelarii Prezydenta RP; 5) członkostwem w KRRiT lub zatrudnieniem w jej biurze[42]. Ustawa nie przewiduje jednak zakazu łączenia funkcji członka RMN z funkcją posła. Tym samym w RMN może zasiadać czynny polityk.

Wygaśnięcie członkostwa w RMN następuje w razie śmierci, zrzeczenia się funkcji, skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione z winy umyślnej, złożeniem niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu[43].

Podobnie jak KRRiT, RMN do 31 marca każdego roku przedstawia Sejmowi, Senatowi, Prezydentowi RP, Prezesowi Rady Ministrów oraz KRRiT pisemną opinię o swojej działalności w poprzednim roku. Sprawozdanie to podawane jest również do wiadomości opinii publicznej. W przeciwieństwie do sprawozdania KRRiT, brak jego przyjęcia nie rodzi konsekwencji w postaci rozwiązania RMN. Sejm i Senat, Prezydent, Prezes Rady Ministrów oraz Przewodniczący KRRiT mają możliwość przedłożenia do sprawozdania uwag, do których RMN musi się ustosunkować w ciągu 30 dni.

Ustawa przewiduje, że obsługę administracyjno-organizacyjną Rady zapewnia Kancelaria Sejmu. Koszty funkcjonowania RMN i wynagrodzenia jej członków pokrywane są z budżetu państwa ze środków, których dysponentem jest Szef Kancelarii Sejmu[44].

Wiceminister Kultury Krzysztof Czabański zapowiedział, że RMN ma zostać powołana w okresie od lipca do września 2016 r.[45]

3. Krytyka instytucji

Na podstawie wprowadzonych zmian prawnych Rada Mediów Narodowych uzyskała szerokie kompetencje do wpływania na kształt zarządzania oraz kontrolę spółek medialnych. To na Radzie spoczywać ma obowiązek powoływania i odwoływania członków zarządów oraz rad nadzorczych mediów publicznych. Rozwiązanie to oznacza bowiem bezpośredni wpływ przedstawiciela władzy wykonawczej na obsadę najwyższych stanowisk kierowniczych w instytucjach medialnych oraz w organach nadzorczych, co sprzyja znacznemu pogłębieniu upolitycznienia mediów publicznych, a także wzmacnia ich zależność od rządu. Tym bardziej, że na mocy małej nowelizacji ustawy medialnej wyeliminowano szereg gwarancji wzmacniających niezależność i stabilność zatrudnienia osób pełniących funkcje w zarządach i radach nadzorczych mediów publicznych. Uchylono przepisy dotyczące długości kadencji członków tych organów, a także przepisy określające katalog przesłanek umożliwiających ich odwołanie. Dało to dużą swobodę Ministrowi Skarbu, który na mocy nowelizacji z grudnia 2015 r. miał możliwość odwołania osób pełniących wyżej wymienione funkcje w każdym czasie, bez konieczności wyraźnego wskazania ustawowych przesłanek takiej decyzji. W grudniowej ustawie uchylono jednocześnie przepisy mówiące o konieczności przeprowadzenia jawnych i otwartych konkursów na stanowiska członków rad nadzorczych oraz zarządów w jednostkach publicznej radiofonii i telewizji. W ustawie powołującej do życia RMN nie powrócono do systemu konkursowego.

Ustawa nie przewiduje również udziału innych podmiotów w procesie wyboru bądź odwoływania członków zarządów i rad nadzorczych mediów publicznych (przed grudniową nowelizacją w proces ten były zaangażowane różne gremia, np. kandydatów do konkursu na członków rad nadzorczych prowadzonego przez KRRiT zgłaszały organy kolegialne uczelni akademickich). Ustawa nie określa również kryteriów merytorycznych, jakie powinny spełniać osoby zasiadające we władzach mediów publicznych, ani zasad ich wyboru, np. w drodze otwartych i przejrzystych konkursów. Nie określa długości kadencji, funkcji, ani przesłanek ich odwołania. Decyzje RMN w tym zakresie będą więc w dużej mierze uznaniowe oraz nie będą poddane jakiejkolwiek kontroli społecznej.

Warto dodać, że Rada ma uzyskać jednocześnie szeroką możliwość wglądu w dokumenty spółek publicznej radiofonii i telewizji. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, w przyszłości ma ona również uzyskać kontrolę nad Funduszem Mediów Publicznych. Dlatego też, w świetle przedstawionych rozważań, pomimo iż w art. 2 ust. 2 ustawy podkreśla się, że działania Rady nie będą wpływać na samodzielność redakcyjną i niezależność organów mediów, to jej szerokie kompetencje, w połączeniu z przedstawionymi wyżej wątpliwościami dotyczącymi procedury wyboru jej członków oraz ich kwalifikacji, sprawiają, że przepis ten może zostać w praktyce pozbawiony znaczenia[46].

Warto odnotować również, że zgodnie z art. 16 ustawy Kancelaria Sejmu zapewnia biurową i finansową obsługę Rady Mediów Narodowych. Zakładając nawet, że rozwiązanie to jest tymczasowe, może ono poważnie osłabiać autonomię Rady, w praktyce uzależniając ją finansowo od Kancelarii Sejmu. Należy pokreślić w tym miejscu, że KRRiT funkcjonuje obecnie w oparciu o własny budżet. Co więcej, prace Krajowej Rady wspiera urząd, który tworzą osoby posiadające specjalistyczną wiedzę z zakresu funkcjonowania mediów publicznych. Tworzenie odrębnej struktury zajmującej się tym obszarem rodzi zatem także wątpliwości co do zgodności z zasadą gospodarności.

W ustawie nie przewidziano ponadto szczegółowego sposobu funkcjonowania Rady (poza określeniem sposobu podejmowania uchwał). W art. 11 ust. 4 wskazano jedynie, iż Rada uchwali regulamin określający tryb jej prac. Takie rozwiązanie powoduje ryzyko braku kontroli społecznej nad podejmowanymi przez nią decyzjami dotyczącymi zarządzania instytucjami zaufania publicznego, a w przyszłości znaczącym majątkiem publicznym.

III.  Podsumowanie

KRRiT jest ciałem regulacyjnym mediów elektronicznych funkcjonującym od 23 lat. Niewątpliwie w czasie tym wypełniała swoje zadania ustawowe. Doświadczenia wskazują jednak, że politycy w znaczący sposób wpływali na ten organ.  Z tego powodu niezbędne było przeprowadzenie jego reformy ustawodawczej.

W reformie przeprowadzonej w czerwcu 2016 r. ustawodawca nie pochylił się jednak nad niezbędnymi zmianami w funkcjonowaniu KRRiT. Zdecydował się na powołanie nowego organu, Rady Mediów Narodowych. RMN nie została jeszcze powołana, z tych względów trudno oceniać jej działalność. Niemniej jednak powoływanie nowego organu umocowanego ustawowo do pełnienia kompetencji, które na mocy Konstytucji zostały powierzone KRRiT powinno budzić zastrzeżenia. Tym bardziej, że powstanie odrębnego organu będzie generowało nowe koszty, podczas gdy zaplecze finansowo-instytucjonalne od lat jest budowane w ramach biura KRRiT.

W trakcie tworzenia regulacji dotyczących nowej instytucji nie uwzględniono głosu społeczeństwa, organizacji pozarządowych czy też odbiorców. Ze względu na szczególną funkcję jaką pełnić ma RMN w stosunku do mediów publicznych, zasadne wydawałoby się przeprowadzenie szerokich konsultacji ze społeczeństwem – to ono, jako odbiorca, powinno być dysponentem mediów publicznym. W przeciwnym razie nowe regulacje będą służyły głównie politykom, a media publiczne będą przez nich zawłaszczane.

Autorka Dominika Bychawska-Siniarska– jest prawniczką, Dyrektorką „Obserwatorium wolności mediów w Polsce” Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.

Przypisy:

[1] Dz. U. 1993, nr 7, poz. 34, z późn. zm.

[2] Ustawa konstytucyjna o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, Dz. U. 1992, nr 84, poz. 426.

[3] Chronologia nowelizacji dostępna jest na: http://isap.sejm.gov.pl/RelatedServletAction?type=12&id=WDU19930070034%202005$09$30 (dostęp: 3 lipca 2016 r.).

[4] M. Wąsicka, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji jako przedmiot zainteresowania polityków, „Przegląd Politologiczny”, Wydawnictwo Naukowe WNPiD UAM, Poznań, nr 4, 2014, s. 116.

[5] R. Chruściak, Konstytucjonalizacja wolności mediów, wolności wypowiedzi oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji: kształtowanie przepisów konstytucyjnych i ustawowych, Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW, Warszawa 2004, s. 109.

[6] Tamże, s. 32, 35.

[7] Dz.U. z 2005 r., nr 267, poz. 2258.

[8] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2002.

[9] H. Zięba-Załucka, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji a regulatory mediów w państwach współczesnych, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego,  Rzeszów 2007, s. 42.

[10] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06.

[11] Tekst jednolity Regulaminu Organizacyjnego Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji przyjętego uchwałą KRRiT nr 472/2011 z dnia 28 września 2011 r., dostępny na: http://www.krrit.gov.pl/krrit/biuro-krrit/schemat-organizacyjny/ (dostęp: 3 lipca 2016 r.).

[12] Par. 20 Regulaminu.

[13] Art. 12 ustawy o radiofonii i telewizji.

[14] Wystąpienie Wiceministra K. Czabańskiego 21 stycznia 2016 r. podczas konferencji zorganizowanej przez Bibliotekę Główną Województwa Mazowieckiego oraz portal Mamprawowiedziec.pl we współpracy z dziennikiem „Rzeczpospolita”.

[15] Informacja o odrzuceniu sprawozdania przez Sejm dnia 22 czerwca 2016 r., dostępna na: http://www.krrit.gov.pl/krrit/aktualnosci/news,2323,sejm-odrzucil-sprawozdanie-krrit-za-2015-r.html (dostęp: 3 lipca 2016 r.).

[16] Przykładem odwołania była skarga Fundacji Lux Veritatis na odmowę przyznania miejsca na multipleksie Telewizji Trwam, szczegóły sprawy na: http://www.krrit.gov.pl/krrit/aktualnosci/news,895,wniosek-fundacji-lux-veritatis-oddalony.html (dostęp: 3 lipca 2016 r.).

[17] A. Bodnar, D. Bychawska-Siniarska, KRRiT postrachem nadawców – wadliwe regulacje czy nadgorliwa instytucja?, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2010, s. 5.

[18] Art. 21. 1. Publiczna radiofonia i telewizja realizuje misję publiczną, oferując, na zasadach określonych w ustawie, całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom zróżnicowane programy i inne usługi w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujące się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu.

[19] Raporty z kontroli dostępne są na: http://www.krrit.gov.pl/dla-nadawcow-i-operatorow/kontrola-nadawcow/kontrola-dzialalnosci-reklamowej/ (dostęp: 3 lipca 2016 r.).

[20] Art. 6 ust. 2 pkt 5 „prowadzenie monitoringu rynku audiowizualnych usług medialnych na żądanie w celu ustalenia kręgu podmiotów dostarczających audiowizualne usługi medialne na żądanie oraz oceny wykonania obowiązków wynikających z ustawy przez te podmioty”.

[21] Informacje dostępne na: http://www.krrit.gov.pl/dla-nadawcow-i-operatorow/kontrola-nadawcow/badania-odbioru-programow-radiowych-i-telewizyjnych/ (dostęp: 3 lipca 2016 r.)

[22] Przykładowy raport dostępny jest na: http://www.krrit.gov.pl/krrit/aktualnosci/news,600,raport-widownia-programow-polo-tv-eska-tv-ttv-tv6-tv-trwam-i-religiatv.html (dostęp: 3 lipca 2016 r.).

[23] Przykładowy raport dostępny jest na: http://www.krrit.gov.pl/regulacje-prawne/konsultacje-krrit/news,2266,konsultacje-planow-finansowo-programowych-na-2017-rok-spolek-mediow-publicznych.html (dostęp: 3 lipca 2016 r.).

[24] Strategia regulacyjna na lata 2014-2016, dostępna jest na: http://www.krrit.gov.pl/Data/Files/_public/Portals/0/sprawozdania/strategia.pdf (dostęp: 3 lipca 2016 r.)

[25] Stanowisko dostępne jest na: http://www.krrit.gov.pl/Data/Files/_public/Portals/0/stanowiska/st2011/110201_st_wyrok_sadu_poznan.pdf   (dostęp: 3 lipca 2016 r.).

[26] M. Wąsicka, Krajowa Rada …, dz.cyt., s. 118.

[27] C. Łazarewicz, I co tu poradzić?, „Polityka”, 12 kwietnia 2008, nr 15.

[28] J. Braun, TVP – ostatnich osiem lat, „Gazeta Wyborcza”, 1 lutego 2016.

[29] Przykład z referatu E. Wanat (ówczesna redaktor naczelna Radia TOK FM) w: A. Bodnar, D. Bychawska-Siniarska, KRRiT postrachem …, dz.cyt., s. 12: „Największe zdziwienie wywołało we mnie pismo od Przewodniczącego KRRiT, dotyczące listu otwartego Juliusza Brauna, opublikowanego w ”Gazecie Wyborczej”. Juliusz Braun napisał list, po tym, jak w programie Woobie Doobie 13 grudnia 2009 r. wystąpił na naszej antenie Jerzy Urban. J. Braun napisał, że mu się to nie podoba, że zaproszenie J. Urbana było niesmaczne oraz, że to tak, jakby zaprosić Goebbelsa w rocznicę wybuchu II wojny światowej. Juliusz Braun ma święte prawo do tego, żeby wyrazić swoje zbulwersowanie. Niemniej jednak, interwencja ze strony KRRiT oraz zobowiązanie Radia do zajęcia stanowiska w sprawie i przesłania kopii audycji wydaje się nieuzasadnione”.

[30] Dz. U. z 2016, poz. 639.

[31] Np. opinia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na temat zmian legislacyjnych: http://www.hfhr.pl/opinia-hfpc-do-nowelizacji-ustawy-o-radiofonii-i-telewizji/ (dostęp: 3 lipca 2016 r.).

[32] Np. stanowisko Specjalnego Sprawozdawcy OBWE, Dunji Mijatović z 30 grudnia 2015: http://www.osce.org/fom/213391 (dostęp: 3 lipca 2016 r.).

[33] Wniosek z 24 marca 2016 r. dostępny jest na: https://www.rpo.gov.pl/pl/content/wniosek-rpo-do-trybunalu-konstytucyjnego-w-sprawie-ustawy-medialnej (dostęp: 3 lipca 2016 r.).

[34] Wyrok TK z dnia 23 marca 2006 r. o sygn. akt IC 4/06.

[35] Pakiet obejmował ustawę o zmianie ustawy o mediach narodowych (druk 442), ustawę o składce audiowizualnej (druk 443) oraz ustawę – Przepisy wprowadzające ustawę o mediach narodowych i ustawę o składce audiowizualnej (druk 444).

[36] Opinia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka: http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2016/04/HFPC-opinia-media-narodowe27042016.pdf (dostęp: 3 lipca 2016 r.).

[37] Stanowisko sygnatariuszy Obywatelskiego Paktu na Rzecz Mediów Publicznych: http://www.mediapubliczne.org.pl/blog/stanowisko-sygnatariuszy-paktu-w-sprawie-projektow-ustaw-medialn

[38] Opinia dostępna jest na: https://www.coe.int/en/web/portal/-/conclusions-of-an-expert-dialogue-between-the-polish-government-and-the-council-of-europe (dostęp: 3 lipca 2016 r.).

[39] Druk 592.

[40] Dz. U. 2016, poz. 929.

[41] Art. 5 ust. 1 ustawy.

[42] Art. 5 ust. 2 ustawy.

[43] Art. 7 ust. 1 ustawy.

[44] Art. 15 ustawy.

[45] „Krzysztof Czabański: powołanie Rady Mediów Narodowych to bardzo ważna zmiana ustrojowa”, 29 czerwca 2016 r., Wiadomości WP.

[46] Zastrzeżenia zostały przedstawione przez Helsińską Fundację Praw Człowieka, opinia z 16 czerwca 2016 r. dostępna jest na: http://www.obserwatorium.org/index.php?option=com_content&view=article&id=4828:zmiany-w-mediach-publicznych–ustawa-pomostowa-opinia-hfpc&catid=47:aktualnosciprog&Itemid=66 (dostęp: 3 lipca 2016 r.).